农地三项改革试点督察结束 宅基地改革试点地位凸显

农村土地三项改革试点督察结束 宅基地改革试点“地位凸显”

　　李乐

　　在围绕“农村经营性集体建设用地入市、宅基地制度改革、征地制度改革”三项试点展开(下称“农村土地改革三项试点”)的耗时近两个月的督察结束之后，国土资源部正在紧张汇总督察工作中收集的有关情况，以期与正在修订的《土地管理法》形成良性互动。

　　在督察过程中，农村宅基地改革试点的重要性，逐渐凸显出来。来自试点地区的情况反馈显示，农村宅基地改革由于其与农村经营性集体建设用地入市、征地等方面的紧密联系，有可能成为农村土地改革的突破口。

　　日前，福建省国土资源厅厅长叶敏撰文指出，综合“三块地”改革试点看，宅基地制度改革最有可能率先在全国范围内进一步推广。而国土资源部调研组则认为，宅基地是农村建设用地的主体，在统筹推进“三块地”的改革中尤显重要。

　　效果复合

　　“从试点地区的情况看，宅基地改革试点收到了不错的效果。”8月16日上午，一位试点地区的基层国土资源职能部门人士告诉《中国经营报》记者。他所言的“效果不错”，不仅包含农村宅基地改革试点本身，还包括这项试点在其他领域发挥的效果和作用。

　　2015年，经全国人大授权，国土资源部牵头在全国选取33个县进行“农村土地三项改革”试点。这项试点工作实际上是遵循十八届三中全会“保障农户宅基地用益物权、探索农民增加财产性收入渠道”的精神和原则开展的。根据全国人大授权，2017年是这项改革试点的“收官之年”。

　　之所以说，农村宅基地改革试点取得的是复合性效果，主要是因为其除了在用益物权和农民增加财产性收入这个目标之外，还收到了提高农村集体土地使用效率、增加耕地保有量等方面的作用。同时，还在金融等领域实现了制度创新和突破。

　　福建省晋江市是农村宅基地改革的试点县市之一。试点情况显示，试点启动以来，福建省晋江市共腾退宅基地3748亩，其中城市改造腾退宅基地1732亩，节地率达66%。较大幅度地提升了土地使用效率。达到了集约节约使用土地的效果，同时还增加了农民的财产性收入。

　　安徽省金寨县则是农村土地三项改革试点县市中的贫困县。试点两年期间，全县完成宅基地复垦2.3万亩，除去规划村庄建设自用地5000亩，新增耕地保有量1.8万亩。通过宅基地改革试点，增加了耕地的保有量。

　　浙江义乌作为试点市县，农村宅基地改革则在金融领域收到成效。截至目前，义乌全市24家金融机构均可开展宅基地抵押业务办理，累计办理宅基地抵押登记92宗，抵押金额达1.42亿元，贷款金额1.19亿元。

　　关联紧密

　　根据全国人大的试点授权，农村土地三项改革试点工作的为期三年。按照这一授权，2017年是该项试点的收官之年。因此，国土资源部通过全国督察等方式，希望加快农村土地三项改革试点的有关工作，以期实现与《土地管理法》的良性互动。

　　不过，在试点工作中，还是存在进展和进度的问题。日前，福建省国土资源厅厅长叶敏在国土资源系统内部刊物上撰文指出，“三块地”改革总体还是进展不够快，探索不够深、办法不够多，离改革的目标还有一定的差距。

　　叶敏在文章中指出，一些深层次的问题也不容回避。比如3年试点改革期满后与相关法律衔接问题、集体土地产权虚化弱化问题、改革动力问题、配套政策缺失问题等，都需要进一步探讨研究。

　　不少参与试点工作的人士都认为，宅基地改革由于其与农村集体建设用地、征地工作之间的关系十分密切，因此，在国土资源部的调研中也认为宅基地是农村建设用地的主体，在统筹推进“三块地”的改革中尤显重要。

　　福建省的统计数据显示，集体建设用地中，宅基地、公共设施及公益事业、农村经营性集体建设用地三者比例基本为8∶1∶1。在集体建设用地中，经营性用地只有10%，而宅基地比例约占了80%。因此，就改革范围而言，宅基地制度改革大大超过经营性集体建设用地。

　　同时，农村集体土地中的宅基地和经营性集体建设用地，时常切换。根据督察反馈的试点地区情况，义乌市在宅基地改革试点中，对于腾退出的宅基地，都通过相关手段，转为经营性农村集体土地使用。同为试点地区的晋江市，则在试点中，将腾退出的宅基地，转为民宿、旅游、电子商务等用途。

　　突破所在

　　实际上，除了在数量与范围方面，宅基地与农村集体经营性建设用地方面多有关联之外，其与征地制度的改革与完善，亦有较高相关性。这一点，在试点过程当中，也有比较明确的反馈。

　　天津市蓟州区是农村宅基地改革试点之一。记者了解到，在试点过程中，蓟州区出台了《蓟州区土地征收目录》《蓟州区土地征收征用社会稳定风险评估办法(试行)》等6个配套文件。安徽省金寨县也出台了类似的文件，其间，都涉及到宅基地的征收问题。

　　“农村经营性集体建设用地入市必然会增加存量建设用地供给，在一定程度上满足建设用地需求，从而减少征地的冲动，缩小征收范围，征地制度的改革也就少了很多阻力。”叶敏在国土资源工作通讯刊发的文章中表示。

　　多位基层国土资源职能部门的工作人员，对于宅基地改革的重要地位皆有共识。他们告诉记者，改变刚性的宅基地配置“一户一宅”的框架，是此次试点过程中，一线试点地区工作人员的主要意见建议之一。这种意见认为，中国人多地少，不加区分地实施农村宅基地一户一宅，不利于集约、节约使用土地资源。

　　对此，叶敏提出了两权分离的思路。参考城镇国有土地两权分离的模式以及农村承包经营权三权分置的思路，设计包括宅基地在内的农村集体建设用地所有权和使用权分离的制度体系。即宅基地使用权作为农村集体土地所有权的用益物权，可设置一定年限的使用权。